國(guó)家石油儲(chǔ)備的目的在于應(yīng)對(duì)大規(guī)模突發(fā)性的石油供應(yīng)中斷，屬于戰(zhàn)略性的應(yīng)急儲(chǔ)備，由中央政府集中統(tǒng)一監(jiān)管。世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家建立石油儲(chǔ)備的共同經(jīng)驗(yàn)是“立法先行”，即先頒布法律或行政法令，再依法建立和完善儲(chǔ)備體系。截至2010年底，我國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備量達(dá)到1.78億桶，這與國(guó)際能源署提出的建立相當(dāng)于上年90天進(jìn)口量應(yīng)急儲(chǔ)備的目標(biāo)，還差54天的儲(chǔ)備量。之所以進(jìn)展比較緩慢，主要障礙就是國(guó)家石油儲(chǔ)備立法嚴(yán)重滯后、無(wú)法可依，由此導(dǎo)致儲(chǔ)備責(zé)任主體單一，儲(chǔ)備體制機(jī)制不順，儲(chǔ)備行為不規(guī)范。
　　基于美、英、法、德、日等國(guó)早已建立起完備的石油儲(chǔ)備體系，以及我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了多年建立國(guó)家石油儲(chǔ)備的實(shí)踐探索，筆者認(rèn)為國(guó)家石油儲(chǔ)備立法條件已完全具備。但目前我國(guó)國(guó)家石油儲(chǔ)備建設(shè)處于初始階段，法律體系和儲(chǔ)備模式仍在探索之中，存在著國(guó)家石油儲(chǔ)備責(zé)任主體偏窄、政府戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備管理沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)老套路、投資來(lái)源渠道單一、企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備缺乏政策扶持、國(guó)家石油儲(chǔ)備尚未建立起完備的制度體系等問(wèn)題。在即將到來(lái)的“十三五”時(shí)期，需要在立法過(guò)程中認(rèn)真研究解決這些問(wèn)題。
　　在國(guó)家石油儲(chǔ)備模式上，建議在國(guó)家石油儲(chǔ)備建設(shè)階段，按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)參與，統(tǒng)一規(guī)劃、依法監(jiān)管，市場(chǎng)運(yùn)作、快速反應(yīng)”的原則，建立政府戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備與企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備并舉的國(guó)家石油儲(chǔ)備體系。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)根據(jù)條件逐步將企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備委托給法定機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備，最終形成政府戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備和法定機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備并存的國(guó)家石油儲(chǔ)備模式。
　　在國(guó)家石油儲(chǔ)備法律框架上，建議本著先易后難的原則，先出臺(tái)儲(chǔ)備條例，解決石油儲(chǔ)備建設(shè)急需，再擇機(jī)制訂國(guó)家石油儲(chǔ)備法。條例名稱(chēng)以《國(guó)家石油儲(chǔ)備條例》為宜。按照政府戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備和企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備并舉的模式，《國(guó)家石油儲(chǔ)備條例》可由總則、管理體系、政府儲(chǔ)備、企業(yè)儲(chǔ)備、儲(chǔ)備動(dòng)用和恢復(fù)、應(yīng)急管理、監(jiān)管與報(bào)告、法律責(zé)任、附則9個(gè)部分構(gòu)成。
　　在國(guó)家石油儲(chǔ)備管理體系上，建議借鑒日本的政府儲(chǔ)備管理經(jīng)驗(yàn)，將現(xiàn)行兩種模式整合、　　完善為國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室—國(guó)家石油儲(chǔ)備中心—基地作業(yè)公司三級(jí)管理體系。國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室授權(quán)代表財(cái)政部和國(guó)家能源局，以合同形式委托國(guó)家石油儲(chǔ)備中心，國(guó)家石油儲(chǔ)備中心受托按照政府批準(zhǔn)的計(jì)劃進(jìn)行儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)、儲(chǔ)備石油收儲(chǔ)、輪換和出售。國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室負(fù)責(zé)制訂相關(guān)管理制度，對(duì)國(guó)家石油儲(chǔ)備中心的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，同時(shí)對(duì)企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。中心完全按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)選擇承包商、基地作業(yè)公司和供應(yīng)商，簽署委托建設(shè)、管理和采購(gòu)合同，并監(jiān)督合同的執(zhí)行。
　　在承擔(dān)國(guó)家石油儲(chǔ)備義務(wù)的企業(yè)選擇范圍上，建議應(yīng)當(dāng)覆蓋中國(guó)境內(nèi)所有具有企業(yè)法人資格的從事石油加工和經(jīng)營(yíng)的大中型煉油商以及批發(fā)商、進(jìn)口商和倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)。企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備的石油數(shù)量，分別以企業(yè)上一日歷年度實(shí)際生產(chǎn)量、銷(xiāo)售量、進(jìn)口量和倉(cāng)儲(chǔ)量為基準(zhǔn)，按一定天數(shù)折算確定，并保持儲(chǔ)備石油品質(zhì)符合國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
　　在國(guó)家石油儲(chǔ)備的規(guī)模目標(biāo)和品種上，建議應(yīng)包括原油和成品油。政府儲(chǔ)備宜以原油為主，并適當(dāng)儲(chǔ)存國(guó)防和軍事訓(xùn)練需要的軍工油品;成品油不易儲(chǔ)存，但企業(yè)分散儲(chǔ)存可迅速投放市場(chǎng)，因此企業(yè)應(yīng)當(dāng)以?xún)?chǔ)備汽煤柴油為主，其中，煉油商儲(chǔ)備成品油，進(jìn)口商、批發(fā)商和倉(cāng)儲(chǔ)商根據(jù)經(jīng)營(yíng)品種確定儲(chǔ)備種類(lèi)。
　　此外，在國(guó)家石油儲(chǔ)備的動(dòng)用上，建議對(duì)動(dòng)用條件、動(dòng)用權(quán)限、動(dòng)用方式進(jìn)行具體界定。
　　一是動(dòng)用條件，一旦發(fā)生以下四種情況中的一種，需要?jiǎng)佑谩　��?guó)家石油儲(chǔ)備。即發(fā)生國(guó)際石油危機(jī)使進(jìn)口來(lái)源中斷或可能中斷，國(guó)內(nèi)石油供應(yīng)量減少或可能減少7%以上;因自然災(zāi)害或其他不可抗力導(dǎo)致國(guó)內(nèi)大范圍、長(zhǎng)時(shí)間石油供應(yīng)短缺，石油供應(yīng)量減少或可能減少7%以上;履行國(guó)際組織協(xié)議或國(guó)際合作義務(wù)需要?jiǎng)佑脟?guó)家石油儲(chǔ)備;由于各種原因造成國(guó)內(nèi)局部地區(qū)較長(zhǎng)時(shí)間石油供應(yīng)短缺，引起或可能引起油價(jià)暴漲，嚴(yán)重影響該地區(qū)經(jīng)濟(jì)和居民生活正常進(jìn)行。二是動(dòng)用權(quán)限，發(fā)生上述前3種情況時(shí)，由國(guó)務(wù)院總理批準(zhǔn)并簽署命令，啟動(dòng)實(shí)施全面動(dòng)用的應(yīng)急預(yù)案。發(fā)生上述第4種情況時(shí)，由國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)首長(zhǎng)批準(zhǔn)并簽署命令，啟動(dòng)實(shí)施部分動(dòng)用的應(yīng)急預(yù)案。三是動(dòng)用方式，原則上動(dòng)用國(guó)家石油儲(chǔ)備應(yīng)首先采用降低企業(yè)儲(chǔ)備義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的方式釋放企業(yè)儲(chǔ)備，需要時(shí)再擇機(jī)動(dòng)用政府儲(chǔ)備。（彭元正）