煤價(jià)大跌、煤市低迷，煤炭資源稅改一直是近兩年煤炭行業(yè)最關(guān)注的熱點(diǎn)。

4月22日，山西省長(zhǎng)李小鵬主持召開省政府常務(wù)會(huì)議，研究部署進(jìn)一步落實(shí)煤炭20條措施，加快煤炭資源稅由從量計(jì)征到從價(jià)計(jì)征改革。山西本次會(huì)議的召開，或?qū)⑦M(jìn)一步加快稅費(fèi)清理的進(jìn)度，資源稅屬于地方稅，具體稅率將由地方制定，所以地方政府的推動(dòng)將對(duì)其出臺(tái)起到關(guān)鍵作用。

就跟此前每一次一樣，煤炭資源稅的消息對(duì)資本市場(chǎng)和煤炭上下游市場(chǎng)掀起巨大的波瀾。山西的推動(dòng)，讓煤炭資源稅價(jià)改實(shí)際落定又近了一步。而媒體從權(quán)威渠道獲取的消息顯示，涉及煤炭的資源稅改革方案已上報(bào)國務(wù)院。

從2010年開始，華夏能源網(wǎng)特約研究員安志遠(yuǎn)就開始在關(guān)注煤炭資源稅改。延宕數(shù)年之后，煤炭資源稅改革的時(shí)機(jī)是否真的成熟？改革的關(guān)鍵點(diǎn)又在哪里？結(jié)合這幾年的政策動(dòng)向和煤炭市場(chǎng)走勢(shì)來分析，或許我們就可以很清晰的理清改革的路徑之所向。

高煤價(jià)，讓煤炭資源稅改尷尬難產(chǎn)

資源稅，是政府為調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用，以各種應(yīng)稅自然資源為課稅對(duì)象而征收的一種稅。從上世紀(jì)80年代起，資源稅就在開征，征收模式都是從量計(jì)征，即按照銷售數(shù)量乘以規(guī)定的單位稅額來計(jì)稅。

近十多年來，資源品價(jià)格大幅上漲，資源開采企業(yè)收入大幅增加，納稅卻沒有同等幅度增長(zhǎng)。出現(xiàn)這樣的問題，就在計(jì)稅方法的不合理，從量計(jì)價(jià)難以體現(xiàn)價(jià)格變動(dòng)因素，這也使得資源稅“促進(jìn)資源合理開發(fā)”的功能喪失。

2010年以來，新一輪資源稅改革啟動(dòng)，大的方向就是由從量改為從價(jià)計(jì)征。當(dāng)年6月1日，財(cái)政部印發(fā)《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》，率先在新疆實(shí)行原油、天然氣資源稅從價(jià)計(jì)征，稅率為5%。

但是，這次改革并沒有將煤炭納入其中。同年12月1日，資源稅改革試點(diǎn)擴(kuò)大到內(nèi)蒙古、甘肅、四川、青海、貴州、寧夏等12個(gè)西部省區(qū)，煤炭資源稅改革仍然缺席。

2011年10月10日，國務(wù)院正式發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國資源稅暫行條例〉的決定》（下稱《決定》），并于2011年11月1日?qǐng)?zhí)行。《決定》提高了焦煤資源稅率，達(dá)到8-20元/噸，其他煤種仍維持0.3-5元/噸，但煤炭資源稅依然為從量計(jì)征。

相比之前市場(chǎng)預(yù)期的3%-5%從價(jià)計(jì)征稅率而言，這次調(diào)整對(duì)煤企影響較小，對(duì)于焦煤市場(chǎng)的整體影響也低于預(yù)期，對(duì)煤炭市場(chǎng)影響則更為有限。受地域性因素影響，具體征收額度還需各個(gè)地區(qū)按情況制定。

華夏能源網(wǎng)特約研究員安志遠(yuǎn)分析認(rèn)為，其他煤種的資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)之所以沒有改變，主要是因?yàn)橐栽�煤為代表的其他煤種如果實(shí)行從價(jià)計(jì)征的話，煤企的稅負(fù)負(fù)擔(dān)必定增加，這樣上游煤企會(huì)將這部分成本轉(zhuǎn)移給下游企業(yè)。

當(dāng)時(shí)，我國煤炭年產(chǎn)量已經(jīng)超過32億噸，不僅總量巨大，煤炭開采環(huán)境、煤炭質(zhì)量的復(fù)雜性，也決定了不可能在短期內(nèi)推廣從價(jià)定率，需要一個(gè)過程。

還有不得不提的一點(diǎn)是，煤價(jià)也處在高位，環(huán)渤海動(dòng)力煤價(jià)格5500大卡動(dòng)力煤價(jià)格在800元/噸。下游火電廠普遍虧損較為嚴(yán)重，如果實(shí)行從價(jià)計(jì)征，火電企業(yè)難以接受煤價(jià)上漲帶來的壓力，后期電廠虧損會(huì)更加嚴(yán)重。

正因?yàn)槿绱�，煤炭資源稅改革一直處在尷尬之中，社會(huì)呼聲頗高卻難以實(shí)際推動(dòng)。

煤價(jià)下跌，煤炭資源稅改時(shí)機(jī)成熟

2012年以來煤炭市場(chǎng)進(jìn)入下行通道，煤炭?jī)r(jià)格持續(xù)下跌，目前環(huán)渤海地區(qū)動(dòng)力煤5500大卡煤價(jià)為530元/噸，較之前下了近300元/噸。

由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，以及國家對(duì)環(huán)保要求的提高，對(duì)煤炭使用量的控制，煤炭市場(chǎng)將整體處于供大于求的狀況，煤價(jià)很難出現(xiàn)大幅上漲的可能。從資源稅改革對(duì)國民經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生影響的角度來看，煤炭資源稅改也迎來了難得一見的好時(shí)機(jī)。

而政府監(jiān)管者也明顯看到了這一點(diǎn)，關(guān)于推動(dòng)煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革的聲音明顯多了起來。

2013年8月28日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉提出，將資源稅從價(jià)計(jì)征范圍擴(kuò)大到煤炭等應(yīng)稅品目，同時(shí)清理涉煤收費(fèi)基金。同年12月底有報(bào)道稱煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革方案已經(jīng)上報(bào)國務(wù)院，該方案提出力爭(zhēng)于2014年開始實(shí)施。

今年年初，各主要產(chǎn)煤大省也將煤炭資源稅改作為年度工作重點(diǎn)。山西省政府工作報(bào)告提到，將積極推進(jìn)煤炭清費(fèi)立稅和資源稅從價(jià)計(jì)征改革；內(nèi)蒙古自治區(qū)的政府工作報(bào)告中提出，會(huì)推進(jìn)資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，落實(shí)國家煤炭等資源稅從價(jià)計(jì)征改革；貴州省政府工作報(bào)告中明確提出，今年推動(dòng)煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征。

在這些聲音，最激動(dòng)人心的莫過于國稅總局局長(zhǎng)王軍在今年兩會(huì)期間的表態(tài)：煤炭資源稅改革方案將很快公布。財(cái)政部提交全國人大審議的2014年中央和地方預(yù)算草案報(bào)告也顯示，在推進(jìn)稅收制度改革方面，今年要實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革。

但是，“只聞樓梯響，不見人下來”，煤炭資源稅改革至今仍懸而未決。政策制定者葫蘆里到底埋的是什么藥？他們猶豫不決有為的是什么？

煤炭資源稅改，清費(fèi)立稅是關(guān)鍵

資源稅作為地方稅，在資源價(jià)格不斷上漲的情況下，資源稅征收方式改革，一方面有助于不斷增強(qiáng)資源地政府財(cái)政實(shí)力，另一方面會(huì)在一定程度上提高資源開發(fā)企業(yè)的生產(chǎn)成本。同時(shí)，由于資源稅改革減少了資源開發(fā)企業(yè)的部分利潤，在中央企業(yè)所得稅屬于中央財(cái)政收入的情況下，中央財(cái)政收入也會(huì)受到一定影響。因此，資源稅改革也是中央政府、地方政府和資源行業(yè)之間的三方博弈。

正因?yàn)槿绱�，從大環(huán)境講煤炭資源稅改革的時(shí)機(jī)是相對(duì)成熟了，但在推出時(shí)間的拿捏上，高層領(lǐng)導(dǎo)也不免慎重再慎重。畢竟，改革的負(fù)面擔(dān)心還是還是有的，因?yàn)槿魏味愘M(fèi)負(fù)擔(dān)最終都可能會(huì)通過各種方式轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，煤炭資源稅當(dāng)然也不例外。

華夏能源網(wǎng)特約研究員安志遠(yuǎn)認(rèn)為，當(dāng)前出臺(tái)煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征政策會(huì)增加煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)，應(yīng)該先“清費(fèi)”再“立稅”，這樣推動(dòng)改革，阻力將減小不少。

目前涉及我國煤炭產(chǎn)業(yè)的國家稅收16項(xiàng)，行政性收費(fèi)31項(xiàng)，其中資源類5項(xiàng)，環(huán)境類11項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)類3項(xiàng)，行政管理類5項(xiàng)，企業(yè)發(fā)展類1項(xiàng)，社會(huì)保障類6項(xiàng)。

煤炭企業(yè)平均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平在35%左右，其中，稅收負(fù)擔(dān)21.03%，是全國工業(yè)行業(yè)平均稅負(fù)水平的2-3倍。在目前煤炭市場(chǎng)持續(xù)低迷，價(jià)格大幅回落的情況下，煤炭企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重的影響尤為突出，而煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征，必然會(huì)進(jìn)一步加重煤企負(fù)擔(dān)。

華夏能源網(wǎng)特約研究員安志遠(yuǎn)認(rèn)為，必須同時(shí)清理各種涉煤收費(fèi)和基金，包括部分省份還在收繳的煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金、煤炭地銷費(fèi)和出省費(fèi)等一系列費(fèi)用。有必要對(duì)各級(jí)政府出臺(tái)資源性稅費(fèi)、基金進(jìn)行認(rèn)真清理，讓資源稅成為名副其實(shí)的資源稅。

從價(jià)計(jì)征，稅率多少才合適？

煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革，其中稅率的設(shè)定也很關(guān)鍵，只有設(shè)定合理的稅率才能切實(shí)減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)。

由于各省市縣煤炭稅費(fèi)征收項(xiàng)目和金額的不同，以及動(dòng)力煤和焦煤等煤種不同，各地煤企需繳納的稅費(fèi)金額也各異，現(xiàn)僅以具有代表性的山西大同地區(qū)國有重點(diǎn)煤礦動(dòng)力煤為例，來說明這個(gè)問題。

目前山西大同地區(qū)國有重點(diǎn)煤礦需繳納稅費(fèi)主要包括：三項(xiàng)基金（山西煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金以及煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金，其中后兩項(xiàng)基金從2013年8月1日起至2013年12月31日止暫停收�。�，保險(xiǎn)費(fèi)、公路基金、水土保持費(fèi)、土地使用費(fèi)、中介機(jī)構(gòu)服務(wù)費(fèi)、排污費(fèi)、三項(xiàng)費(fèi)用（教育基金、城建、價(jià)調(diào)稅）等總計(jì)十二項(xiàng)稅費(fèi)。其中三項(xiàng)基金費(fèi)用，動(dòng)力煤最低繳納31元/噸，煉焦煤最低繳納38元/噸，其他稅費(fèi)合計(jì)5.79元/噸。

按照清費(fèi)立稅的政策設(shè)計(jì)，如果是免除一切可能清理基金、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，政府僅征收煤炭資源稅，按照當(dāng)前稅費(fèi)負(fù)擔(dān)總和計(jì)算，當(dāng)前煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征稅率應(yīng)不高于9.2%，煤炭企業(yè)的負(fù)擔(dān)會(huì)比現(xiàn)在有所減輕。

在僅征收三項(xiàng)基金和資源稅，并免除其他可能清理稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的前提下，資源稅從價(jià)計(jì)征稅率應(yīng)低于7.75%，可減輕煤企稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。在僅收取山西煤炭可持續(xù)發(fā)展基金和資源稅，并免除礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金和其他一切可能清理稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的前提下，資源稅從價(jià)計(jì)征稅率低于5.45%，方可減輕煤企稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。

結(jié)合上述分析計(jì)算，華夏能源網(wǎng)特約研究員安志遠(yuǎn)認(rèn)為：將煤炭資源稅率確定在5%左右是比較合理的。如果過低，就起不到改革應(yīng)有的目的；如果過高，會(huì)給宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)帶來壓力、同時(shí)會(huì)遭致煤炭企業(yè)的反對(duì)而增加改革壓力。我們的建議是，先以5%左右為起征點(diǎn)將改革落地，后期視市場(chǎng)情況和各方反應(yīng)再做調(diào)整。