早在上個世紀80年代，隨著經(jīng)濟的發(fā)展與能源需求的快速增長，我國重新恢復了煤制油技術的研究與開發(fā)，并作為石油替代戰(zhàn)略工程。21世紀以來，隨著我國石油進口量的增長、國際石油價格的高漲，煤炭液化技術研發(fā)進一步加快。在企業(yè)的大量科研資金持續(xù)投入與科研人員的辛勤付出之下，我國煤制油工藝、反應催化劑及其工業(yè)化裝置等技術領域的自主創(chuàng)新不斷取得突破，打破了國外技術壟斷，取得中國煤基制油技術的自主知識產(chǎn)權(quán)，迫使南非Sasol合成油技術退出中國市場。2005年9月，國家科技部對中科院費托合成油工藝進行驗收；2005-2009年期間，內(nèi)蒙古伊泰集團、山西潞安集團和中國神華集團建成三個16-20萬噸/年合成油示范廠。截至目前，伊泰、潞安兩個示范廠已運行已近6年，神華示范廠2010年開車驗證成功。2008年投產(chǎn)的神華集團承擔的全球首套百萬噸直接液化工藝也于2011年轉(zhuǎn)入商業(yè)化生產(chǎn)階段。晉煤集團消化吸收國外先進甲醇制汽油（MTG）技術，2009投產(chǎn)的10萬噸/年項目已實現(xiàn)安全穩(wěn)定滿負荷運行。陜西煤業(yè)化工集團以煤炭分質(zhì)分級清潔高效轉(zhuǎn)化利用為前提，深耕煤焦油加氫制油領域，形成自主知識產(chǎn)權(quán)的技術體系，已實現(xiàn)百萬噸的生產(chǎn)能力。兗礦集團也很早就介入煤制油領域，2004年萬噸級費托合成油技術中試成功，其承擔的百萬噸示范項目于2015年8月底投料試車成功。

　　截至目前，我國煤制油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出技術多樣化、產(chǎn)品多元化的良好發(fā)展態(tài)勢；產(chǎn)業(yè)雛形初步形成，已經(jīng)擁有350萬噸/年的運行產(chǎn)能以及到2020年之前3000萬噸/年的規(guī)劃和在建產(chǎn)能。

　　煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展意義重大


　　保障國家能源安全的戰(zhàn)略性舉措。習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第六次會議上提出推動能源生產(chǎn)和消費革命，大力推進煤炭清潔高效利用，著力發(fā)展非煤能源，形成煤、油、氣、核、新能源、可再生能源多輪驅(qū)動的能源供應體系，同步加強能源輸配網(wǎng)絡和儲備設施建設。《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》（國辦發(fā)〔2014〕31號）提出，要確保能源安全供應，加強儲備應急能力建設。

　　目前，我國石油年消費量超過5億噸，石油對外依存度已超過60%，未來還將呈現(xiàn)不斷上升態(tài)勢。煤制油技術可以大規(guī)模生產(chǎn)高品質(zhì)清潔油品，如果達到年產(chǎn)5000萬噸的規(guī)模，可以有效緩解因富煤缺油給我國能源安全帶來的挑戰(zhàn)；如果達到年產(chǎn)1億噸的規(guī)模，我國能源的諸多問題都能得到有效解決。為此，發(fā)展煤制油是為保障國家能源安全提供重要的戰(zhàn)略技術和有效產(chǎn)能儲備的重要措施。

　　實現(xiàn)煤炭清潔高效利用的重要途徑。煤炭是我國基礎性能源，將長期在能源消費中占據(jù)主要地位，傳統(tǒng)的煤炭消費模式粗放、效率不高、污染嚴重，必須革命。煤制油是煤炭消費方式的重大變革，煤通過氣化轉(zhuǎn)化或液化轉(zhuǎn)化等化工過程轉(zhuǎn)化為清潔的油品，其生產(chǎn)過程中近三分之二的CO2可低成本捕獲，為碳排放徹底解決創(chuàng)造了先決條件；煤炭中的硫、磷、鹽分等元素可以全部分質(zhì)回收；化工轉(zhuǎn)化過程中不產(chǎn)生的SO2、NOx等污染物；廢渣可生產(chǎn)建材；特別是火電廠無法使用的高有害元素煤炭，或其他行業(yè)無法利用的低質(zhì)煤炭，也可實現(xiàn)清潔利用。

　　有利于提升我國油品質(zhì)量和生產(chǎn)特種燃料油。煤制油與原油煉化油相比有天然的優(yōu)勢，可提供現(xiàn)有石油化工技術難以制得的超過國家現(xiàn)行質(zhì)量標準的高品質(zhì)柴油、汽油和特種燃料油。利用煤直接液化柴油開發(fā)的軍用和航空航天特種燃料，填補了國內(nèi)航空航天特種燃料油空白；煤直接液化石腦油產(chǎn)品芳潛高達75%，可直接作為優(yōu)質(zhì)重整原料生產(chǎn)高熱值、高辛烷值、低凝點的清潔汽油；2015年5月，神華完成了DDCL（煤直接液化柴油）在國Ⅴ排放SCR發(fā)動機上排放性能試驗，結(jié)果滿足GB17691-2005 《車用壓燃式、氣體燃料點燃式發(fā)動機與汽車排氣污染物排放限值及測量方法（中國Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ階段）》標準國V階段排放要求，且保持較大的排放余量。

　　煤間接液化柴油硫含量極低，色度為零，烯烴含量及芳烴含量很低，十六烷值大于70，是我國未來實現(xiàn)清潔國六柴油升級的主要調(diào)配油品，經(jīng)過6年多測試，尾氣排放符合歐洲Ⅴ號標準，比普通柴油節(jié)油8%～12%；2014年APEC期間，伊泰煤制清潔柴油在北京懷柔示范使用，結(jié)果表明，排放的顆粒物（PM）和氮氧化物（NOx）降幅達到59.74%和32%。煤制油過程生產(chǎn)的成品油中的含硫量在5ppm內(nèi)，遠遠超過了國五標準的成品油品質(zhì)，是一種有效降低油品在內(nèi)燃機燃燒排放的PM2.5產(chǎn)生的高清潔的車用燃料；煤間接液化石腦油直鏈烷烴高達90%以上，是生產(chǎn)烯烴、無芳烴溶劑油、特種石蠟、高品質(zhì)合成潤滑油等的優(yōu)良原料。

　　對西部省份社會和經(jīng)濟的發(fā)展具有重要意義。我國西部產(chǎn)煤大省受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一的影響，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，亟需采取根本性措施加以解決。如果在西部地區(qū)適度發(fā)展煤制油，將會有力改變這一狀況。

　　基于煤炭資源、水資源、環(huán)境容量、生態(tài)承載力、基礎設施條件、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等綜合條件，我國煤制油產(chǎn)業(yè)目前主要布局在西部。煤制油項目一般毗鄰配套煤礦建設，投資大、煤炭轉(zhuǎn)化量大、產(chǎn)業(yè)鏈長、科技含量高，如果我們堅持“立足西部、加快新疆”的煤制油產(chǎn)業(yè)布局政策，將有利于克服西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、低水平發(fā)展的矛盾，為西部煤炭資源區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力，從根本上解決少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會長治久安問題。

　　有助于化解煤炭產(chǎn)能過剩。目前，我國煤炭產(chǎn)能過剩的問題已經(jīng)十分嚴重，對煤炭產(chǎn)業(yè)的生存和發(fā)展造成重大影響，化解產(chǎn)能過剩成為當前乃至今后一段時間煤炭產(chǎn)業(yè)的主要任務。但客觀上已經(jīng)實際形成的產(chǎn)能必須有序釋放，否則，將造成極大的浪費。因此，除了通過行政手段管住源頭以外，更主要的應在形成煤炭新的消費增長點上做文章。在目前技術條件下，1億噸煤制油品的轉(zhuǎn)化能力，可以消化4億噸左右的煤炭。因此，發(fā)展煤制油，增加對過剩煤炭的有效消費，是解決煤炭產(chǎn)能過剩問題的戰(zhàn)略性措施。

　　促進煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。國務院曾于2012年年初正式發(fā)布《工業(yè)轉(zhuǎn)型升級規(guī)劃（2011-2015年）》（國發(fā)[2011]47號），明確指出我國工業(yè)已進入到必須以轉(zhuǎn)型升級促進又好又快發(fā)展的新階段。目前，我國煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級滯后已經(jīng)成為不爭的事實。國務院已經(jīng)指出了“煤炭工業(yè)轉(zhuǎn)型升級滯后”這一矛盾，加快煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級顯得十分緊迫。煤制油作為現(xiàn)代新型煤化工的重要內(nèi)容，具有技術含量高、管理要求高、布局門檻高與產(chǎn)業(yè)鏈的地位高的特點，其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必將有利于我國煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和技術結(jié)構(gòu)的全面調(diào)整與進一步優(yōu)化升級。

　　煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的困難

　　成品油價格不斷下跌，煤制油示范項目已全面虧損。我國煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展才剛剛起步，我國開展煤制油技術研發(fā)和工程示范是基于較高的國際油價。煤制油項目投資較高，原料價格對項目經(jīng)濟性影響不敏感，產(chǎn)品價格對項目經(jīng)濟性影響十分敏感，在煤價為400元/噸的基礎上，70美元/桶是業(yè)界較為認可的盈虧平衡點，在國際石油價格在70美元以下項目很難盈利。

　　目前，國際原油價格已從2014年年中的110美元/桶跌至30美元/桶左右水平。受此影響，煤制油產(chǎn)品價格也一路下滑，煤制油示范項目已嚴重虧損。

　　稅負過重嚴重影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。此輪國際油價暴跌已經(jīng)導致國內(nèi)煤制油示范項目盈利空間大幅壓縮乃至消失。據(jù)我們調(diào)查，煤制油示范項目柴油綜合稅負為36.82%，其中消費稅稅負為27.53%，增值稅稅負為5.46%，其他稅稅負為3.83%。石腦油綜合稅負為58.98%，其中消費稅稅負為48.71%，增值稅稅負為5.46%，其他稅稅負為4.81%。目前，每生產(chǎn)一噸柴油，企業(yè)虧損1592.85元，略大于消費稅1411元；每生產(chǎn)一噸石腦油，企業(yè)虧損1835.99元，小于消費稅2105元。

　　成品油定價機制不能體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。我國現(xiàn)行的成品油產(chǎn)業(yè)定價體制符合石油基煉制成品油的實際情況，但是沒考慮到煤制油的實際生產(chǎn)成本，煤制油產(chǎn)業(yè)成本中原料煤成本占總成本比例低，但是投入高、折舊費高、財務費用高，每萬噸投資成本是同樣級別煉油產(chǎn)業(yè)的5-6倍。另外，煤制油品特性優(yōu)于石油基油品，屬于清潔高效能源。但成品油批發(fā)管理、銷售體制與定價機制影響，煤制油企業(yè)在很多方面缺少應有的話語權(quán)，不能實現(xiàn)產(chǎn)品的“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”，享受不到油品零售環(huán)節(jié)應得的那部分利潤，十分不利于產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

　　相關政策有待完善。煤制油產(chǎn)業(yè)作為高新技術產(chǎn)業(yè)，在我國仍處于發(fā)展初期階段，需要產(chǎn)業(yè)政策的引導和扶持。目前我國煤制油產(chǎn)業(yè)基本上是在缺乏總體發(fā)展規(guī)劃的背景下開展的，雖每年都在出臺政策，但多數(shù)是義務性規(guī)范和禁止性規(guī)定；類似于宏觀政策的上位政策內(nèi)容過多，缺少承接宏觀規(guī)劃的、體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的具體化內(nèi)容；政策重心主要是管控，手段主要依賴于項目審批，缺少引導性；盡管目前我國煤制油技術已經(jīng)較為成熟、示范效果較為顯著，但仍然缺少相應的技術標準、建設標準、產(chǎn)業(yè)管理細則與行業(yè)準入標準；與此同時，煤制油產(chǎn)業(yè)目前更需要類似其他高新技術產(chǎn)業(yè)的政策支持和鼓勵。

　　政策建議

　　堅定煤制油的戰(zhàn)略地位。煤制油產(chǎn)業(yè)的被動局面對該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展信心造成一定影響，但鑒于這一“石油替代”重要舉措的戰(zhàn)略意義，山西、陜西、內(nèi)蒙古、新疆等承擔示范項目的主要省區(qū)對此并沒有動搖，山西省委書記王儒林在山西省科技創(chuàng)新推進大會上說“煤制油這條路我們一定要走”。建議政府應站在能源革命和國家安全的戰(zhàn)略高度，以更長的時期、更遠的眼光看待煤制油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，堅定煤制油產(chǎn)業(yè)在我國能源發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，進一步堅定煤制油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展信心。

　　給予必要的政策支持。借鑒發(fā)達國家對于高新技術產(chǎn)業(yè)提供的財政、稅收和金融扶持政策，設立煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。美國在高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上采用研發(fā)活動由政府直接投資；1986年通過的《經(jīng)濟復興稅法》修正案，大幅減免稅收；對高新技術產(chǎn)品由政府采購。法國設立“創(chuàng)新資助金”對由高新技術研究人員創(chuàng)辦未滿三年的高新技術企業(yè)予以資助，設立“技術咨詢補貼”用于企業(yè)聘請專家解決重大技術問題或技術咨詢，補貼額度占發(fā)生費用的50%。日本政府出臺《高新技術工業(yè)密集區(qū)開發(fā)促進法及其政令、施行令》，對高新技術企業(yè)施行優(yōu)惠信貸政策，不僅延長貸款期，而且實行優(yōu)惠利率。有必要將煤制油項目列入《國家重點支持的高新技術領域目錄》中，將煤制油企業(yè)認定為高新技術企業(yè)，充分享受稅收優(yōu)惠政策；將煤制油項目恢復到《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄》中，保障煤制油企業(yè)享受到西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策；改革成品油銷售體制，及時核準油品批發(fā)銷售資質(zhì)，將煤基油品與石油煉制品區(qū)別對待，實行差別化的稅收及價格政策，實行“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”。

　　當務之急是減免煤制油消費稅。有別于石油煉制，煤制油的生產(chǎn)成本與原油價格無關，并且存在業(yè)務流程長、工藝復雜、固定資產(chǎn)投資大、財務費用高、折舊費用高等問題，并沒有受益于國際原油價格下跌。另外，消費稅是主要用于高耗能、高污染、高消費的消費品的稅種，而煤制油具有提高煤炭清潔高效利用水平的積極作用。因此，有關部門應當考慮煤制油產(chǎn)業(yè)的特殊性，改變煤制油企業(yè)稅收參照石油企業(yè)稅收的做法，實行差別化的較低稅收政策，參照發(fā)達工業(yè)國家對幼稚產(chǎn)業(yè)的扶持政策，減免相應的成品油消費稅、增值稅、所得稅等等。當務之急，應及時出臺減免煤制油品消費稅的政策，緩解油價暴跌對煤制油產(chǎn)業(yè)造成的沖擊，保障該產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。