燃煤排放是我國大氣污染物和溫室氣體排放的主要來源，而以煤為主的能源結構短期內難以改變，實現(xiàn)煤炭清潔高效利用勢在必行。發(fā)達國家通過設定煤炭污染物排放控制目標并制定嚴格的環(huán)保法規(guī)和污染物排放標準、集中統(tǒng)一監(jiān)管確保標準執(zhí)行到位、長期持續(xù)資助煤炭清潔利用技術研發(fā)和示范、采用市場機制激勵企業(yè)減排等一系列做法，實現(xiàn)了煤炭清潔利用。我國煤炭清潔利用存在統(tǒng)籌協(xié)調不夠、標準不健全、執(zhí)行不到位、經濟政策工具利用不夠、技術推廣應用緩慢等問題，應加大煤炭清潔高效利用的統(tǒng)籌協(xié)調力度，完善煤炭清潔利用標準和執(zhí)法體制，嚴格執(zhí)法，以產業(yè)聯(lián)盟方式組織潔凈煤技術研發(fā)和引進，加快推進市場減排機制的實施力度，提高減排效率。

煤炭利用產生的污染物及二氧化碳排放是我國大氣污染物和溫室氣體排放的主要來源，而以煤為主的能源結構短期內難以改變。因此，促進煤炭清潔高效利用成為我國解決大氣污染和氣候變化問題的重中之重，是實現(xiàn)從“黑色”發(fā)展模式向“綠色”發(fā)展模式轉變的關鍵之一。

煤炭清潔高效利用是實現(xiàn)綠色發(fā)展的關鍵之一

——燃煤排放是造成我國大氣污染嚴重和溫室氣體排放量大的主要因素

我國煤炭消費量大但清潔利用水平較低，對大氣環(huán)境造成了嚴重污染，并帶來了大量溫室氣體排放。據(jù)BP公司統(tǒng)計，2013年，我國煤炭消費量27.5億噸標準煤，占全球煤炭消費總量的50.3%，遠超過排名第二的美國 (6.51億噸標準煤，占11.9%)。由于我國煤炭利用與污染控制技術水平較低，大量煤炭消費產生的二氧化硫、氮氧化物、煙塵等，成為大氣污染物的主要來源。煤炭燃燒產生的二氧化碳排放也占了全國溫室氣體排放量的大部分，經估算，2013年煤炭消費約產生66.8億噸二氧化碳，占全國二氧化碳排放總量的2/3。

——煤炭在能源消費中占比大且短期內難以改變，實現(xiàn)清潔利用勢在必行

近半個世紀以來，盡管煤炭在我國能源消費中占比呈下降趨勢，但下降緩慢，2013年仍為67.5%。這一以煤炭為主的能源結構短期內難以轉變。據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會預測，我國煤炭消費量可能在2020年達到峰值34.0億噸標準煤，2020年后消費量緩慢下降，2030年降至32.6億噸標準煤。因此，推進煤炭清潔高效利用，減少煤炭消耗引起的污染物和二氧化碳排放，是解決我國能源和環(huán)境問題的必然選擇。

——發(fā)達經濟體控制燃煤污染的經驗表明，推進煤炭清潔高效利用、改善大氣環(huán)境完全可以實現(xiàn)

作為世界第二大煤炭消費大國的美國，其煤炭消費量也一直處于增長中，占世界煤炭消費量比重曾長期保持在20%以上，直至近些年頁巖氣開發(fā)出現(xiàn)突破后才開始減少。歐盟1965年至1990年期間煤炭消費量占世界煤炭消費量比重也保持在20%以上，最高達35.8%，之后才開始下降。雖然這些發(fā)達國家或地區(qū)在20世紀90年代之前煤炭消費量均未減少，甚至一直處于增長過程中，但均通過采取有力措施降低煤炭污染物排放實現(xiàn)了環(huán)境改善的目標。因此，煤炭清潔高效利用完全可以實現(xiàn)。

發(fā)達國家推進煤炭清潔高效利用的做法

美國、歐盟國家 (主要是德國)、日本這些煤炭消耗量居世界前列的發(fā)達經濟體在推進煤炭清潔高效利用方面取得了顯著成效，其主要做法如下：

——政府設定中長期污染物排放控制目標，并制定嚴格的環(huán)保法規(guī)和污染物排放標準確保目標實現(xiàn)

在推進煤炭清潔高效利用的過程中，各國政府均會設定未來污染物排放的控制目標，并結合目標設立污染物排放控制標準。美國于1970年頒布并實施了《清潔空氣法案》，構建了大氣污染物排放總量控制與大氣質量標準相結合的污染防治體系。在《清潔空氣法案》指導下，美國聯(lián)邦環(huán)境保護局于1970年頒布了首個燃煤電廠大氣污染物排放標準，此后于1977年、1997年、2005年進行了修訂，逐步加嚴了污染物排放限值。歐盟前身歐共體于1987年出臺了首部《大型燃煤裝置大氣污染物排放限制指令》(88/609/EEC)，提出了大型燃煤裝置二氧化硫、煙塵和氮氧化物排放控制的目標和標準。2002年，歐盟對88/609/EEC指令進行了修改，進一步加嚴了污染物排放限值。

——采取集中統(tǒng)一監(jiān)管方式執(zhí)行環(huán)保標準，破除環(huán)保執(zhí)法的地方保護主義

在美國，污染物排放標準的實施受到聯(lián)邦和州政府的雙重監(jiān)督，各州都制定了比聯(lián)邦法規(guī)更嚴格的污染物排放標準，聯(lián)邦環(huán)境保護局批準并對其執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，其在各地都設有獨立的派出機構，負責監(jiān)測和監(jiān)管各地的環(huán)境質量。德國由州政府負責環(huán)境法的實施，州政府主要采取直接管理的方式，即州環(huán)保機構在各區(qū)(介于州、縣之間)設立派出機構，直接到污染企業(yè)核查，另委托縣、市進行部分環(huán)境管理，聯(lián)邦政府主要依據(jù)法律規(guī)定對州環(huán)境政策法規(guī)實施情況進行監(jiān)督。日本于1972年設立環(huán)境廳(2001年升格為環(huán)境省)，專門負責環(huán)保政策和環(huán)保執(zhí)法，環(huán)境廳與地方機構相互獨立，為保證環(huán)保法規(guī)的實施，環(huán)境廳可將部分權力交由地方行使。

——長期持續(xù)資助煤炭清潔利用技術研發(fā)和示范，促進潔凈煤技術商業(yè)化

發(fā)達國家從20世紀80年代開始發(fā)展煤炭清潔利用技術，之后一直給予持續(xù)支持。美國于1986年3月制定了總投資69億美元的“潔凈煤技術示范計劃”，后設立了“煤研究計劃”、“清潔煤發(fā)電計劃”、“未來發(fā)電計劃”等，對于煤炭清潔利用技術研發(fā)、示范直到商業(yè)化應用給予了全面支持，目前仍在推動相關技術發(fā)展。20世紀80年代，歐共體制定了“兆卡計劃”，目標之一是減少燃煤污染物及溫室氣體排放，歐盟第五至第七研發(fā)框架計劃均包括了潔凈煤發(fā)電技術。2013年11月，歐盟發(fā)布第八個研發(fā)框架計劃(即“地平線2020”計劃)，繼續(xù)支持碳捕獲和封存技術研發(fā)。日本在1980年成立了 “新能源產業(yè)技術綜合開發(fā)機構(NEDO)”從事潔凈煤和新能源技術的研發(fā)，1995年組建了 “潔凈煤技術中心”，1999年制定了“21世紀煤炭技術戰(zhàn)略計劃”，提出2030年前分3個階段開發(fā)潔凈煤技術，最終實現(xiàn)煤作為燃料的完全潔凈化。

——通過排污權交易、環(huán)境稅等市場機制激勵企業(yè)減排，提高治污效率

自20世紀90年代以來，發(fā)達國家普遍轉向采用排放權交易、環(huán)境稅等市場化方式減少燃煤污染物排放，旨在以最低的經濟成本實現(xiàn)最有效的環(huán)境保護。為減少燃煤產生的二氧化硫排放，美國從1995年開始對發(fā)電廠實施二氧化硫排放權交易制度，1995年至2007年期間，二氧化硫排放量減少了43%，執(zhí)行成本僅為最初估計的一半，目前已將排放權交易擴展到氮氧化物、氟利昂、鉛等領域。環(huán)境稅雖不直接限制排污總量，但提高稅率將通過利益機制引導企業(yè)減少排放。例如，日本對二氧化硫排放征稅，并實行差別化稅率以引導企業(yè)區(qū)位選擇，整體上介于0.625至56.25美元/立方米，中心城市等重點控制區(qū)的稅率更高。

我國開展煤炭清潔高效利用的做法及存在的問題

我國采取了一系列措施推動煤炭清潔高效利用，并積極借鑒國外做法，取得了很大成績。但總的來說，在實施中以行政方式推動為主，發(fā)展方式較為粗放，效果欠佳，亟待改進。

——主要從燃料角度推進煤炭清潔利用，對產業(yè)各環(huán)節(jié)協(xié)同發(fā)展、多領域聯(lián)合統(tǒng)籌協(xié)調不夠

煤炭清潔利用涉及多行業(yè)、多學科，產業(yè)鏈條長，是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要各環(huán)節(jié)、各領域緊密合作。我國煤炭開采、運輸至應用等各環(huán)節(jié)由不同部門管理，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調機制，相關部門主要從燃料角度推進煤炭清潔利用，發(fā)展方式較為單一，對于開展煤、電、化工等生產聯(lián)合、通過綜合高效利用實現(xiàn)煤炭潔凈化統(tǒng)籌協(xié)調較少，導致煤炭清潔高效利用發(fā)展緩慢。

——設定了針對煤炭污染物排放的控制目標和標準，但執(zhí)行不到位

我國較早就頒布了燃煤電廠和鍋爐大氣污染物的排放標準，近些年來在國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃中設定了燃煤相關污染物排放的控制目標。1973年，我國頒布了《工業(yè)企業(yè)“三廢”排放試行標準》，規(guī)定了電站二氧化硫、粉塵及工業(yè)鍋爐的煙塵排放標準。1991年我國發(fā)布了《燃煤電廠大氣污染物排放標準》，并于1996年、2003年、2011年進行了修訂。1983年，我國發(fā)布了《鍋爐煙塵排放標準》，后于1991年、1999年、2001年和2014年進行了4次修訂。國民經濟和社會發(fā)展“十五”計劃提出，主要污染物排放總量比2000年減少10%，“兩控區(qū)”二氧化硫排放量比2000年減少20%;“十一五”規(guī)劃提出二氧化硫排放總量減少10%;“十二五”規(guī)劃提出二氧化硫排放量減少8%，氮氧化物排放量減少10%。

盡管設立了排放控制目標和標準，但是執(zhí)行并未到位。一些地區(qū)出于經濟發(fā)展的需要，放松了環(huán)境監(jiān)管，導致一些企業(yè)在經濟利益刺激下不顧法規(guī)隨意排污。雖然相關部門采取了聯(lián)網(wǎng)等方式加強環(huán)保監(jiān)督，但限于部門人員精力，一般只能對大企業(yè)進行有限的監(jiān)督。以減排推動力度較大的電力行業(yè)為例，其用煤約占我國煤炭消耗量的一半，按照目前燃煤發(fā)電減排技術，二氧化硫和氮氧化物的減排效率分別可以達到95%、90%，我國對燃煤電廠污染物排放控制標準也已經與國際接軌，但電力行業(yè)2013年二氧化硫、氮氧化物排放量仍分別占到全國總排放量的40.1%、37.4%，反映了標準執(zhí)行遠未到位。

另外，還存在標準制定讓位經濟發(fā)展，部分領域標準滯后、缺失，對中小型燃煤裝置控制較為放松等問題。如我國先進的燃煤電廠排放控制早就能夠達到國際先進水平，但直到2011年才將標準調整到位;長期缺乏商品煤分級標準，直到2014年9月才頒布了《商品煤質量管理暫行辦法》，對煤炭質量提出強制性要求;同樣是控制二氧化硫，對大型燃煤裝置——火電廠，要求新建、改建和擴建的燃煤火電鍋爐執(zhí)行100mg/m3的排放限值，而對中小型鍋爐，新建燃煤鍋爐的排放限值是300mg/m3。

——主要通過目標分解、強制關停等行政方式控制污染物排放，經濟政策工具利用不夠

在落實燃煤污染物排放控制目標的過程中，我國注重通過目標分解、關停小火電等行政命令手段直接推動。如2007年1月，發(fā)展改革委、原能源辦制定了《關于加快關停小火電機組的若干意見》，將全國小火電機組關停目標分解到各省(區(qū)、市)，并與各省級人民政府和國有大型電力集團公司簽署小火電機組關停目標責任書。

此外，我國也采取了排污收費、脫硫脫硝電價補貼、排放權交易等經濟政策措施來推動企業(yè)開展煤炭清潔利用。我國從20世紀90年代開始對燃煤排污收費，中間不斷擴大收費范圍，目前已覆蓋二氧化硫、氮氧化物和煙塵等所有燃煤污染物。為減輕企業(yè)負擔，發(fā)展改革委于2004年6月對安裝脫硫設施的企業(yè)進行補貼，2011年11月試行脫硝電價補償政策并于2013年開始在全國實施，對推動企業(yè)安裝脫硫脫硝設施起到了很大作用。排污權交易始于原國家環(huán)境保護局1991年在16個城市進行排放大氣污染物許可證制度試點工作，最新進展是2014年8月，國務院辦公廳發(fā)布了 《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》。

但總的來說，經濟政策工具實施力度不足，推進緩慢。如排污收費力度較小，難以彌補污染物對環(huán)境造成的破壞，無法激勵企業(yè)更新改造排污設施。自2003年起實行廢氣排污費每一污染當量征收0.6元，直到2014年9月才調整至1.2元。排污權交易制度目前仍處于試點中，缺乏統(tǒng)一標準及長效機制，未形成面向全國的統(tǒng)一大市場，致使這一政策工具的作用有限。

——積極開展煤炭清潔利用技術研發(fā)和國際合作，但技術推廣應用緩慢

我國從20世紀90年代開始支持煤炭清潔利用技術研發(fā)，并通過國際合作引入先進的潔凈煤技術。1994年，我國成立了“煤炭工業(yè)潔凈煤工程技術研究中心”。1997年6月，國務院批準了《中國潔凈煤技術“九五”計劃和2010年發(fā)展綱要》。2012年3月，科技部制定了《潔凈煤技術科技發(fā)展 “十二五”專項規(guī)劃》。國家能源局也積極支持煤炭清潔利用技術研發(fā)。此外，我國與多個國家開展了一系列潔凈煤技術開發(fā)利用合作，如中澳潔凈煤技術聯(lián)合協(xié)調組織、中英潔凈煤技術轉讓計劃(現(xiàn)稱碳減排技術計劃)、亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計劃、綠色煤電倡議等。

然而，由于對污染物排放控制不嚴、治理成本傳導機制不暢等原因，企業(yè)缺乏采用先進煤炭清潔技術的積極性。據(jù)全國工商聯(lián)環(huán)境商會調研，我國主要的煤炭清潔高效利用技術已經達到國際先進水平，但由于缺乏相關的管理制度和推動政策，導致煤炭清潔高效利用技術推廣應用緩慢，煤炭利用水平仍然比較落后。

促進我國煤炭清潔高效利用的建議

為推動我國煤炭清潔高效利用快速發(fā)展，建議如下。

——加強部門間統(tǒng)籌協(xié)調，綜合推進煤炭清潔高效利用

一是從煤炭生產、加工、運輸至使用全產業(yè)鏈的角度進行管理和規(guī)劃，全過程多措并舉，共同推進煤炭清潔高效利用。二是統(tǒng)籌協(xié)調科研和生產應用環(huán)節(jié)，加大煤炭清潔高效利用技術開發(fā)投入和先進適用技術推廣應用力度。三是大型燃煤鍋爐排放控制和中小燃煤鍋爐、散燒煤排放治理并重。在積極推動大型燃煤電廠采用潔凈煤技術、控制污染物排放的同時，加快中小燃煤鍋爐技術改造，推動散燒煤集中凈化處理后再利用。四是綜合考慮煤炭用途，促進煤炭由燃料向燃料與原料并重轉變。充分利用煤炭發(fā)熱及化工合成的特性，突出原料功能，協(xié)調能源生產和化工生產等相關部門，在生產滿足市場需求的電、熱的同時，生產天然氣、化工品等清潔能源及工業(yè)原料。

——完善煤炭清潔利用標準和執(zhí)法體制，強化標準執(zhí)行

一方面，提高中小燃煤裝置排放標準，并依據(jù)最佳可行技術動態(tài)調整煤炭清潔利用標準，從而促進清潔生產和技術創(chuàng)新。另一方面，改革環(huán)保執(zhí)法體制，加強環(huán)境保護的垂直監(jiān)督，嚴格執(zhí)法，強化中央環(huán)境保護部門對相關部門和區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調能力，經濟有效地治理區(qū)域間污染。

——以產業(yè)聯(lián)盟方式組織技術研發(fā)和引進，加快潔凈煤技術商業(yè)化

引導國內大企業(yè)和研究機構合作形成煤炭清潔高效利用的技術創(chuàng)新聯(lián)盟，通過合理的聯(lián)盟運行機制，有效整合研發(fā)投入，選擇若干關鍵共性技術集中攻關或統(tǒng)一引進國外先進技術，加快潔凈煤技術商業(yè)化。通過產學研一體化的技術創(chuàng)新聯(lián)盟，整合資金、技術、人才等投入，既有利于集中力量攻克技術難關，又有利于技術推廣應用，還可避免重復引進國外技術。

——加快推進市場減排機制的實施力度，提高減排效率

提高燃煤污染物排放的收費標準，加大排污收費力度，推動企業(yè)盡最大可能減少污染物排放，并結合新一輪電力體制改革，將燃煤污染物治理成本通過價格傳導機制分攤入電價。完善并在全國范圍內推廣二氧化硫、二氧化碳等領域的排放權交易制度，將其充分引入到總量控制體系中，允許在行業(yè)內部、區(qū)域或全國范圍內進行總量平衡，以最經濟的方式實現(xiàn)減排。