摘要：以2009-2013年四川省省級環(huán)保部門審批的3800余個環(huán)評報告為統(tǒng)計分析對象，指出制約建設(shè)項目通過環(huán)評審查的六個主要因素并進行案例分析。在此基礎(chǔ)上，從建設(shè)單位、環(huán)評機構(gòu)及管理部門三個層面提出了改善的建議。

    筆者擬通過對制約四川省重大建設(shè)項目通過環(huán)評審查的因素及案例進行分析，提出針對性的改善建議，以期為環(huán)境管理及技術(shù)評估部門提供技術(shù)參考，提高環(huán)評機構(gòu)的報告編制水平。促進符合產(chǎn)業(yè)政策、具有環(huán)境可行性的項目加快審批進度；對可能存在政策和環(huán)保障礙的項目，通過優(yōu)化和采取技術(shù)措施使之具有環(huán)境可行性；屬于國家明令禁止和嚴重違反產(chǎn)業(yè)政策及不具有環(huán)境可行性的項目堅決不予審批。
    1 四川省重大建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告審查現(xiàn)狀
    2009—2013年，四川省環(huán)境保護主管部門審查重大項目約3814個，未通過技術(shù)審查的172個。其中，2009年審查項目825個，退件數(shù)56個，退件率為6.79%；2010年審查項目697個，退件數(shù)46個，退件率為6.6%；2011年審查項目720個，退件數(shù)36個，退件率為5%；2012年審查項目769個，退件數(shù)19個，退件率為2.47%；2013年審查項目803個，退件數(shù)15個，退件率為1.87%。
    2 制約項目通過環(huán)評審查的因素及典型案例
    2009—2013年，制約四川省建設(shè)項目通過技術(shù)審查的原因主要有六種情況：
一是不符合國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準入條件，發(fā)生率為15.1%；
    二是不符合城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、區(qū)域或?qū)ｍ棧▓@區(qū)、流域、路網(wǎng)等）規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評相關(guān)要求，發(fā)生率為37.8%；
    三是選址、選線存在重大環(huán)境制約因素，發(fā)生率為25%；
    四是不符合環(huán)境容量、總量控制要求，發(fā)生率為2.9%；
    五是項目環(huán)評報告工程分析存在重大缺漏，編制質(zhì)量差，發(fā)生率為88.94%；
    六是公眾參與調(diào)查不符合相關(guān)要求，發(fā)生率為14.5%。
    前四項屬于建設(shè)項目的“硬傷”，實行“一票否決”制，因建設(shè)項目在進行環(huán)境影響評價之前，一般由相應(yīng)的主管部門先行審批產(chǎn)業(yè)政策、選址等，故出現(xiàn)“硬傷”的比例不高；后兩項主要由于環(huán)境影響評價報告編制單位水平低、責(zé)任意識淡薄等原因，導(dǎo)致環(huán)評報告質(zhì)量不合格，制約項目通過環(huán)評審查。 
    2.1 不符合國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準入條件
此類情況包括：產(chǎn)業(yè)政策中的“限制類”、“淘汰類”項目；不滿足行業(yè)準入條件要求；不符合其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策文件要求等。
    《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）（2013修正）》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）》等文件明確規(guī)定了“淘汰類”、“限制類”項目。建設(shè)項目立項管理目前一般分為審批、備案、核準三種，審批制和備案制項目的立項文件已明確建設(shè)內(nèi)容和產(chǎn)品方案，故只要評價內(nèi)容與立項文件一致，基本都符合產(chǎn)業(yè)政策。而核準制項目一般只有同意開展前期工作的文件，未說明建設(shè)內(nèi)容和產(chǎn)品方案，易造成與產(chǎn)業(yè)政策不符的情況。此外，可能存在部分審批制和備案制項目出具的立項文件不規(guī)范，建設(shè)內(nèi)容或產(chǎn)品方案不明確，也易出現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)政策不符的案例。例如：某納米級碳酸鈣系列產(chǎn)品項目，該地經(jīng)信委出具的立項文件內(nèi)容表述為“同意進行納米級碳酸鈣系列產(chǎn)品的生產(chǎn)”，而該項目實際的產(chǎn)品方案中納米級碳酸鈣產(chǎn)品只占總生產(chǎn)規(guī)模的30%，剩下的70%為微細碳酸鈣。根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策，普通級碳酸鈣屬于限制類，對于該項目生產(chǎn)的微細碳酸鈣是否屬于普通級碳酸鈣，需要根據(jù)產(chǎn)品標準由主管部門進行判定。為此，該地經(jīng)信委再次出文確認其產(chǎn)品方案與產(chǎn)業(yè)政策符合，該項目方能通過環(huán)評審查。
    行業(yè)準入條件對其適用范圍有明確的界定，企業(yè)的選址、生產(chǎn)線的規(guī)模、能耗等都有明確的要求。經(jīng)初步統(tǒng)計，現(xiàn)已發(fā)布的行業(yè)準入條件有50個，正在修訂的有8個。例如：某特種炭黑項目選址于某市城市總體規(guī)劃范圍內(nèi)，項目廠界與該市主要地表水的最近距離約400m。產(chǎn)業(yè)政策中無炭黑行業(yè)的準入要求，但通過對該項目原輔料及生產(chǎn)工藝的分析，該項目以煤焦油為原料，經(jīng)脫水、蒸餾等工序生產(chǎn)工業(yè)萘、精蒽、工業(yè)洗油、改質(zhì)瀝青、特種炭黑等產(chǎn)品，實為煤焦油深加工及炭黑項目，屬于煉焦煤化工副產(chǎn)品加工生產(chǎn)企業(yè)，適用于《焦化行業(yè)準入條件（2008年修訂）》。根據(jù)《焦化行業(yè)準入條件（2008年修訂）》規(guī)定“在城市規(guī)劃區(qū)邊界外2公里（城市居民供氣項目、現(xiàn)有鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)廠區(qū)內(nèi)配套項目除外）以內(nèi)，主要河流兩岸、公路干道兩旁和其他嚴防污染的食品、藥品等企業(yè)周邊1公里以內(nèi)，居民聚集區(qū)《焦化廠衛(wèi)生防護距離標準》（GB11661－89）范圍內(nèi)，不得建設(shè)焦化生產(chǎn)企業(yè)”，因此，該項目不符合《焦化行業(yè)準入條件（2008年修訂）》中規(guī)定的生產(chǎn)企業(yè)布局要求。
    除此之外，其他相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策的要求也是環(huán)評審查的重點。近年來，抑制產(chǎn)能過剩成為國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要導(dǎo)向，2009年國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》（國發(fā)[2009]38號）要求：嚴格控制產(chǎn)能過剩行業(yè)盲目擴張和重復(fù)建設(shè)。環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實抵制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》（環(huán)發(fā)[2009]127號）要求：原則上不得受理和審批擴大產(chǎn)能的鋼鐵、水泥、平板玻璃、多晶硅、煤化工等產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)項目的環(huán)評文件。四川省也相繼發(fā)布了《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的意見》（川府發(fā)[2010]15號）、《關(guān)于堅決遏制產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)盲目擴張的通知》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)[2013]892號）等文件，嚴格控制過剩產(chǎn)能擴張。
    2.2 不符合相關(guān)規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評要求
此類情況包括以下兩種情形：與相關(guān)規(guī)劃不符合；與規(guī)劃環(huán)評要求不符。
    建設(shè)項目與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、區(qū)域或?qū)ｍ棧▓@區(qū)、流域、路網(wǎng)、環(huán)保等）規(guī)劃，包括發(fā)展類型、規(guī)模、占地類型等要求存在沖突。例如：某鋰電池生產(chǎn)項目選址于某工業(yè)園區(qū)內(nèi)，占用土地類型為工業(yè)用地、商住用地和綠地，與該市城市總體規(guī)劃和園區(qū)用地規(guī)劃不符，制約該項目通過環(huán)評審查。
    與規(guī)劃環(huán)評要求不符，指不滿足規(guī)劃環(huán)評、審查意見或相關(guān)文件的要求。如2007年四川省出臺《關(guān)于大力推進戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的意見》（川府發(fā)[2007]16號）提出“新建化工、印染、電鍍、釀造等項目必須進入通過區(qū)域環(huán)評且環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施完善的開發(fā)區(qū)或工業(yè)集中區(qū)”，即上述行業(yè)必須進入已進行規(guī)劃環(huán)評的工業(yè)園區(qū)，否則將不能通過審查。而對于已進行規(guī)劃環(huán)評的園區(qū)，應(yīng)重點關(guān)注其環(huán)境制約因素、限制引入的產(chǎn)業(yè)以及特殊的環(huán)保要求等，如引入的企業(yè)是否禁止燃煤、清潔生產(chǎn)水平是否必須達到一級標準、中水回用率要求等。
    2.3 選址、選線存在重大環(huán)境制約因素
此類情況包括以下三種情形：與選址、選線與環(huán)境敏感區(qū)的保護要求不符；外環(huán)境對項目建設(shè)形成重大制約；衛(wèi)生防護距離不滿足要求。
    《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《四川省飲用水水源保護管理條例（2011年修正本）》等法律法規(guī)，明確了自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)的環(huán)境保護要求，若與相關(guān)要求存在沖突則無法通過環(huán)評審查。
    外環(huán)境的相容性也是選址合理的重要考慮因素，特別是對外環(huán)境要求高、敏感的項目，如醫(yī)院、學(xué)校項目周圍原則上不能緊鄰大氣、惡臭、放射性或噪聲等污染嚴重或排放有毒有害廢物的企業(yè)；食品、醫(yī)藥、電子信息企業(yè)不能位于重化工、焦化、瀝青加工、濕法冶金等企業(yè)下風(fēng)向或在其臨近區(qū)域選址。例如：某房地產(chǎn)項目選址于大型機械加工廠的鍛壓車間廠界外，因噪聲、震動影響大，制約該房地產(chǎn)項目的審查。某瀝青加工廠選址于大型糧食加工廠上風(fēng)向，其有害氣體將影響糧食安全，亦不能通過審查。
    衛(wèi)生防護距離不能滿足要求包括兩個方面，一方面是本項目的選址不符合周圍項目衛(wèi)生防護距離的要求，如垃圾填埋場周圍擬新建學(xué)校，不滿足垃圾填埋場500m衛(wèi)生防護距離不得新建該類項目的要求；另一方面是本項目劃定的衛(wèi)生防護距離內(nèi)搬遷量太大，無法實現(xiàn)，也將制約本項目通過審查。例如：平原地區(qū)建設(shè)危險廢物處置場、鉛酸蓄電池等項目要求衛(wèi)生防護距離800m、1000m，但因搬遷費用往往大于項目投資費，即使當?shù)卣�府承諾搬遷，若項目建成后，未能實施該范圍內(nèi)居民全部搬遷，則無法通過環(huán)保驗收，企業(yè)無法投產(chǎn)運行，造成巨大經(jīng)濟損失和資源浪費。  
2.4 不符合環(huán)境容量、總量控制要求
環(huán)境容量是環(huán)境保護管理的紅線，無環(huán)境容量則不能新增污染物排放，若無合理的區(qū)域削減污染物方案為新建項目騰出環(huán)境容量，則制約項目引入。例如：某園區(qū)擬引入天然氣制燃料助劑項目，該區(qū)受納水體流量小，無環(huán)境容量，要求區(qū)內(nèi)引入項目產(chǎn)生的工業(yè)廢水經(jīng)深度處理后全部回用，不外排。而該項目產(chǎn)生工業(yè)廢水約5600m3/d，經(jīng)生化處理+反滲透處理后，濃水約2000m3/d，環(huán)評報告提出將深度處理后的2000m3/d廢水全部蒸發(fā)濃縮，不外排，技術(shù)評估認為該零排放方案從技術(shù)經(jīng)濟角度不合理，不能滿足環(huán)境容量要求。
在滿足環(huán)境容量要求的基礎(chǔ)上還必須滿足總量控制要求，特別是針對大氣污染物和重金屬總量控制。國家及四川省相繼制定了《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、《大氣污染防治行動計劃》、《關(guān)于加強灰霾污染防治的通知》（川辦發(fā)〔2013〕32號）和《四川省灰霾污染防治實施方案》（川環(huán)發(fā)〔2013〕78號）等文件，提出國控成渝城市群（四川）的14個市，新建排放二氧化硫、氮氧化物、工業(yè)煙粉塵、揮發(fā)性有機物的項目實行大氣污染物排放減量替代等要求。例如：某玻璃纖維池窯拉絲生產(chǎn)線技術(shù)改造項目位于大氣污染重點控制區(qū)，根據(jù)相關(guān)文件，應(yīng)實行區(qū)域內(nèi)現(xiàn)役源2倍削減量替代，但是該項目技改后產(chǎn)能增加，無法實現(xiàn)增產(chǎn)減污，制約項目的建設(shè)。故為實施該項目必須通過地方環(huán)保局進行區(qū)域大氣污染物削減或?qū)﹃P(guān)停原有生產(chǎn)線、削減污染物，騰出大氣污染物總量。
2.5 環(huán)評報告工程分析存在重大缺漏，編制質(zhì)量差
此類問題要根據(jù)各環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則的要求進行判斷，涉及行業(yè)廣、內(nèi)容多、產(chǎn)排污區(qū)別大。特別是對于新生產(chǎn)工藝、新行業(yè)的環(huán)評，需提供類比資料或者實驗數(shù)據(jù)來校核產(chǎn)排污數(shù)據(jù)，對于難處理的污染物要求污染防治措施達標可行性有保障。主要包括下列情形：
1）環(huán)境影響評價工作等級、評價因子、評價范圍確定有誤；
2）工程概況、項目組成（工程特性）、產(chǎn)品方案等相關(guān)內(nèi)容論述不清或與立項文件、實際情況不一致；
3）工藝流程及產(chǎn)污節(jié)點、污染物因子、源強等錯誤、遺漏；
4）主要污染防治措施缺乏針對性或可行性、可靠性分析不充分等；
5）清潔生產(chǎn)水平不能達到國內(nèi)先進水平；
6）不能滿足技術(shù)導(dǎo)則、項目特征等相關(guān)要求，如缺少建設(shè)項目特征污染物監(jiān)測；
7）環(huán)境影響預(yù)測存在錯誤，包括預(yù)測方法、參數(shù)選取、預(yù)測結(jié)果、大氣環(huán)境防護距離或衛(wèi)生防護距離計算等存在錯誤；
8）重大危險源識別及環(huán)境風(fēng)險分析存在錯誤或遺漏，以及環(huán)境風(fēng)險防范措施不可靠等。
2.6 公眾參與調(diào)查不符合相關(guān)要求
隨著社會的進步，環(huán)保意識的增強，公眾參與的重要性越發(fā)凸顯，特別是從社會敏感項目廈門PTA、深圳垃圾焚燒廠項目通過公眾參與否決了項目落戶后，國家環(huán)保部《關(guān)于切實加強風(fēng)險防范嚴格環(huán)境影響評價管理的通知》（環(huán)發(fā)[2012]98號文）要求加強公眾參與工作和信息公開，公示報告書的簡本和全文檢索等，故若不滿足公眾參與工作的基本要求“程序合法性、形式有效性、對象代表性、結(jié)果真實性”，必然會制約項目的環(huán)保審查。
易出現(xiàn)的問題主要是以下五類：
1）公眾參與真實性存在質(zhì)疑，如環(huán)評報告中調(diào)查表填寫的字跡一致；
2）環(huán)評報告內(nèi)容與公示內(nèi)容不一致；
3）公示不滿足環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法（環(huán)發(fā)〔2006〕28號）要求；4）調(diào)查問卷對象不具有代表性和廣泛性，調(diào)查對象應(yīng)包括直接受影響的人群、受影響團體的公共代表、其他感興趣的團體或個人等；
5）不注重對公眾意見進行處理，對于公眾參與中提出的反對意見，未進行回訪、未提出解決的措施、以及未明確采納或不采納的理由。
    3 對策建議
    為進一步提高我省建設(shè)項目的環(huán)評審查效率，縮短審批時間，筆者針對環(huán)評審查中的制約因素，從建設(shè)單位、環(huán)評機構(gòu)及管理部門三個層面提出改善建議。
    在建設(shè)單位層面上，深入了解當?shù)氐陌l(fā)展規(guī)劃及限制要求，在建設(shè)項目規(guī)劃、選址階段及時引入環(huán)保咨詢，加強與環(huán)保主管部門的溝通，避免發(fā)生與產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃、外環(huán)境存在沖突的“硬傷”，導(dǎo)致進退維谷的局面。
    在環(huán)評機構(gòu)層面上，加強與建設(shè)單位及相關(guān)主管部門溝通。部分建設(shè)單位對環(huán)境影響評價工作認識不足，不愿意給環(huán)評機構(gòu)提供準確、完整的信息和充足的環(huán)評時間、經(jīng)費，不積極配合環(huán)評機構(gòu)完成環(huán)境影響評價工作，給環(huán)評結(jié)論的準確性帶來了負面影響。環(huán)評機構(gòu)要加強與建設(shè)單位的溝通，使其認識到建設(shè)單位在環(huán)評工作中扮演的角色及所承擔的責(zé)任，積極配合完成建設(shè)項目的環(huán)境影響評價工作。許多行業(yè)及不同地區(qū)都頒布有相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資導(dǎo)向，各級政府都有本地的發(fā)展規(guī)劃，環(huán)評機構(gòu)必須加強與建設(shè)項目所在地計劃、規(guī)劃、環(huán)保等行政主管部門的溝通工作，以充分了解當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃等，確保建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告分析結(jié)論的正確性。此外，環(huán)評機構(gòu)應(yīng)不斷學(xué)習(xí)新的導(dǎo)則、技術(shù)，加強內(nèi)部管理，提高環(huán)評的報告的編制質(zhì)量。
    在管理部門層面上：
一是建立環(huán)評機構(gòu)考核制度、退出機制，對全省環(huán)評機構(gòu)在環(huán)評報告編制質(zhì)量、編制效率等進行考核，并將考核結(jié)果定期公示，規(guī)范環(huán)評市場，淘汰責(zé)任意識薄弱、技術(shù)不過關(guān)的環(huán)評機構(gòu)；
    二是制定環(huán)評審查要點，增加環(huán)保部門管理人員、技術(shù)評估人員及環(huán)評機構(gòu)的技術(shù)培訓(xùn)、交流，全面提升環(huán)評隊伍的水平和能力。
三是建立環(huán)境影響評價信息庫，利用掌握大量基礎(chǔ)資料，整合環(huán)評信息，建立環(huán)境影響評價信息庫(平臺)，實現(xiàn)環(huán)評資源共享，其對于管理部門強化管理、提高效率，環(huán)評機構(gòu)提高業(yè)務(wù)水平，縮短評價時間等都具有十分深遠的意義。